A jogállamiság szempontjából kiemelkedő jelentőségű a választás: a döntéshozók szabad és tiszta szabályoknak megfelelően történő megválasztása nélkül aligha lehet jogállamról beszélni. A szeptemberi hónap az önkormányzati választási kampány jegyében telt el, ezért az e havi jogállamfigyelő a megváltozott jelölési rendszer jogállamisághoz való viszonyával foglalkozik kiemelten.
I. Mondd, te mit választanál?
Túl vagyunk a 2010. évi helyi önkormányzati választáson, a Horn korszakot követő második olyan választáson, amelynek szabályait a kétharmados parlamenti többség a saját elképzelései szerint alakította át. Ebben a hónapban a HVG és az Eötvös Károly Intézet (EKINT) közös vállalkozásában készülő sorozat a választás rendszerének változásait vizsgálja, természetesen abból a nézőpontból, hogy azok milyen következményeket jelentenek a jogállamiságra.
Az elmúlt 20 év legrövidebb kampány időszaka után megállapítható: a kampányidőszak lerövidítése annyiban pozitív, hogy a hosszabb választási kampányban a pártoknak, egyszerűen szólva, több pénzre van szükségük, ez pedig növeli a korrupciós kockázatot. A kampányidőszak nemzetközi összehasonlításban is kirívó hosszúságát alapvetően a magyar választási eljárás bonyolultsága magyarázta, ugyanakkor tudható volt – s ez be is következett –, hogy a rövidebb kampányidőszak a már bevezetett politikai márkáknak kedvez, mivel az újaknak, kevésbé ismerteknek rövidebb idő áll rendelkezésükre, hogy bemutassák magukat. A rendszer strukturális átalakítása (például az ajánlási rendszer és a jogorvoslatok egyszerűsítése) nélkül pedig további, egyébként kívánatos rövidítés nem is képzelhető el. Már az elfogadott szabályozás is demokratikus deficitet okoz, mivel a jogalkotó a választási eljárásban érvényesülő egyéb időtartamokat, így például az ajánlószelvények gyűjtésére rendelkezésre álló időt is megkurtította.
A jelölés eljárásában a nyári törvénymódosítás kemény szigorítást vezetett be: az ajánlások gyűjtésére rendelkezésre álló idő 35 napról 15-re csökkent. A változtatást azzal indokolták, hogy az országgyűlési választásokon minden jogorvoslati lehetőség maximális kimerítése mellett is jogerős legyen a szavazólap tartalma, a magyarországi voksolást egy héttel megelőző külföldi szavazás időpontjára. Kétségkívül létező problémára reagált a törvényalkotó, amit az is mutat, hogy a korábbi ferencvárosi időközi parlamenti választásokon még nem volt jogerős a szavazólap tartalma, miközben azzal már szavaztak a külföldön voksolók. Más kérdés, hogy lehetett volna más, az ajánlási időszakot kevésbé lerövidítő megoldást is találni, például enyhíteni a jelöltté válás feltételein.
Az országgyűlési választásokon, az európai parlamenti választásokon, illetve az önkormányzati választási rendszer egyes elemeiben a jelöltté váláshoz, illetve a listaállításhoz szükséges ajánlások száma változatlan maradt, ám ez a helyi önkormányzati megyei listák állítása esetén háromszorosára, a főpolgármester-jelöltek esetében négyszeresére nőtt. Mindez rendkívüli módon megnehezíti a kisebb szervezetek jelölt-, illetve listaállítását, ezáltal pedig azt is, hogy új, kevésbé kiépített társadalmi hálózattal rendelkező szerveződések jelenhessenek meg a politikai térképen. A törvényjavaslat előterjesztőinek indoklása szerint erre azért volt szükség, hogy csak valós társadalmi támogatottságú jelöltek indulhassanak a választásokon. Az igaz lehet, hogy a választási rendszer működőképességét veszélyezteti, ha a voksoláson nagyon sok esélytelen jelölt is elindul, viszont a politikai rendszer megújulási képességét csökkenti, ha a belépési küszöb olyan magas, hogy nem teszi lehetővé a részvételt új politikai vagy civil szervezetek számára.
A korábbi önkormányzati választások adatai egyáltalában nem igazolták, hogy kezelhetetlenül megnőtt volna a jelöltek száma. Éppen ellenkezőleg: míg a polgármester-jelöltek számában nem mutatható ki nagyságrendi változás, az egyéni jelölteknél, valamint a megyei önkormányzati listák esetén egyértelmű az a tendencia, hogy a mostani szigorítást megelőzően is egyre kevesebb jelöltre és listára szavazhattak a választók (lásd a táblázatot).
Az ajánlási rendszer szigorítása a jogállamiság szempontjából a rendszert nemhogy javította, hanem jelentősen rontotta. A szigorítás egyértelműen a Fidesz számára kedvező, és a Jobbik, valamint az LMP jelöltállítási lehetőségeinek korlátozásán túl mindenekelőtt a nem parlamenti pártok támogatásával induló jelöltek (más pártok, civil szervezetek jelöltjei, továbbá a kisebb települések kivételével a függetlenek) számának látványos visszaesését eredményezte. A változtatás ezért nyers hatalomérvényesítésnek minősíthető, amely az új politikai erők megjelenésének, illetve társadalmi hátterük megerősödésének megakadályozását, vagyis a későbbi esetleges riválisokkal szembeni megelőző csapást célozza. A módosítás figyelmen kívül hagyta azt a széles körben hangoztatott szakmai érvet, hogy az ajánlószelvény alkalmazása mára egyrészt indokolatlan lett, másrészt az állampolgárok személyes adatok védelméhez fűződő jogának rendszeres sérelmét okozza.
A jelölés kérdésével kapcsolatban az alkotmányjogászok véleménye megoszlik: „A jelöltek komolyságát nem garantálja semmilyen ajánlási rendszer, a demokratikus választás végeredménye az egyetlen mutatója annak, hogy kit tartanak a választók komolynak. Ezért értelmetlen a komolyságra törekedni, ami egyébként is olyan bizonytalan tartalmú cél, hogy arra törekedni jogállamban nem illik” – vélekedik egyik szakértőnk. „Az ajánlási rendszer szigorítását semmilyen, alkotmányjogilag releváns körülmény nem indokolta. Módosítás esetén inkább az enyhítés mellett szólhattak volna érvek, tekintve, hogy kevésbé kiélezett versenyben is széles körben lehetett visszaélésekről hallani” – fogalmaz másikuk. „A sok-sok jelölt a szavazatok »szétszóródását« eredményezi, megkönnyítve a nagyobb pártok pozícióját” – írta egy harmadik kolléga.
A kampánycsend lerövidítése helyeselhető, megsértése jellemzően eddig sem volt gyakorlatilag szankcionálható, az internet korában pedig végképp illuzórikussá vált. A kérdés sokkal inkább az, hogy a szavazás napjára érdemes-e fenntartani a kampánycsend intézményét. A jogorvoslati eljárások határidőinek csökkentése a kampányidőszak rövidítéséből logikusan következett, de ez a jogállamiság érvényesülése szempontjából kedvezőtlen és alkotmányossága is kérdéses. Azt a korábbi szabályt ugyanis, amely három napban határozta meg a jogorvoslatok benyújtásának és elbírálásának határidejét, a Fidesz képviselőinek 2002-es indítványára megállapított alkotmányellenesség miatt kellett a törvénybe iktatni. A most kormányzó párt akkor úgy érvelt az Alkotmánybíróság előtt, hogy a választások tisztaságának garantálásához, a megalapozott döntésekhez hosszabb jogorvoslati határidőkre van szükség.
A megyei közgyűlések választása során érvényesülő bejutási küszöb 4 százalékról 5-re emelése annyiban logikus, a jogrendszeri koherenciát szolgáló lépés, hogy a 4 százalékos mérték meghatározásakor (1990-ben) még ugyanennyi volt a parlamenti bejutási küszöb. Amikor 1994-ben ez utóbbit 5 százalékra emelte az Országgyűlés, a megyei közgyűlési választások esetén változatlanul hagyta a korábbi szabályt. Számításba veendő, hogy a 2006-os megyei közgyűlési választások idején 19 megyei vagy fővárosi lista 4 százaléknál több, de 5 százaléknál kevesebb szavazatot kapott, amelyek között helyi civil szervezetek, az MDF és az SZDSZ listáit találjuk meg. Ennek alapján azt gondolhatnánk, hogy a küszöb megemelése érdemben nehezíti a kisebb szervezetek bejutását a közgyűlésekbe, ez azonban csak részben áll. Mivel a megyei közgyűlés tagjainak száma jelentősen csökkent, 5 százalék alatti eredménnyel a korábbi szabály szerint is csak nyolc helyen (Budapesten, Bács-Kiskun megyében, Borsod-Abaúj-Zemplén megyében, Fejér megyében, Győr-Moson-Sopron megyében, Hajdú-Bihar megyében, Pest megyében, valamint Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében) lehetett volna mandátumot szerezni.
Az önkormányzati képviselők számának csökkentése alapvetően politikai kérdés: a jogállamiság érvényesülését nem befolyásolja, hogy egy százezres városban 32 fős vagy 20 fős közgyűlés működik-e. A kisebb közgyűlés kétségkívül valamivel olcsóbbá teszi a rendszert. Egyáltalán nem mindegy ugyanakkor, hogy milyen választási rendszerben választják meg az önkormányzati képviselőket. Az egyéni választókerületek alkalmasak arra, hogy a választásokon győztes párt stabil többséghez jusson a képviselőtestületekben, így hatékonyan, minél kevesebb politikai háttéralkut kötve tudja kormányozni a települést. Az arányos választási rendszer viszont képes megjeleníteni egy település közéleti sokszínűségét, illetve rá tudja kényszeríteni a helyi politikusokat, hogy minél szélesebb társadalmi koalícióra támaszkodjanak. A jogállamiság szempontjából a vegyes rendszer kedvezőbb, hiszen a két, önmagában egyoldalú megoldást a másikkal korrigálja. A rendszerváltáskor éppen ezért alkotott mind az országgyűlési választásokon, mind pedig a nagyobb települések képviselő-testületének megválasztásához vegyes rendszert a parlament.
A vegyes rendszerben a két elem közötti arány megváltoztatása számos következménnyel jár. Ha az egyéni választókerületek számát jelentősen csökkentjük, akkor túl sok választópolgár jut egy képviselőre, ami gyengíti a választó és a képviselő közötti kapcsolatot, csökkentheti a képviseleti intézményekbe vetett bizalmat. Ha az arányos elem részesedése csökken érdemben, akkor a sokszínűség, a kisebbségi vélemény megjelenése szenved csorbát. A nyári törvénymódosítás a létszámcsökkentést olyan módon hajtotta végre, hogy az egyéni választókerületek száma kisebb arányban mérséklődött, mint a képviselő-testület egészének létszáma, így most az egyéni választókerületekben nem hasznosuló, tehát nem a győztes pártra leadott szavazatokkal kevesebb mandátumot lehetett szerezni. A kisebb pártok és civilszervezetek bejutásának nehezítése a demokrácia megújulási képességét vetheti vissza, hiszen ahhoz, hogy egy új országos politikai erő sikereket érjen el, az ország egész területére kiterjedő, társadalmi hálózatra van szüksége, ami leginkább a helyi önkormányzatok szintjén szervezhető meg. A civilszervezetek bejutásának nehezítése ráadásul a pártpolitika felé tolja el a nagyobb települések önkormányzati testületeinek működését, holott az is fontos lenne, hogy ne teljesen pártlogikán működjön a helyi közhatalom, hanem a társadalmi részvétel szélesebb lehetőségeit biztosítsa.
A szakértők erről így vélekednek: „A vegyes rendszer stabilitásának fenntartása érdekében a létszámcsökkentésnek mindenképp egyenlő arányban kellene érintenie az egyéni, valamint a listán választható képviselőket.” „A többségi elv torz, a tényleges választói akarattól elrugaszkodó eredményt hoz. Amennyiben egy stabil pluralitás (relatív többség) érvényesülni tud (míg az ellenzék, még ha többségben is van, de megosztott) akkor hosszú távú hatalmi monopóliumok jöhetnek létre.” „A létszámcsökkentéssel egyidejűleg a kompenzációs listáról bekerülő képviselők arányának kellene nőnie. Ez szükséges ahhoz, hogy a torzító hatás ne növekedjen. (A létszámcsökkentéssel egyidejűleg egyébként a megyei szint kiiktatása lett volna üdvözölhető lépés.)” „A 60–40 százalék a helyes arány. A legcélszerűbb az 51–49 százalék lenne, de ez az alacsony mandátumszám miatt nem valósítható meg az életben. (Matematikailag megvalósítható, de nem lehet „tört” képviselő.)”
Az Országos Választási Bizottság (OVB) megbízatási idejének rövidítését azzal indokolta a törvényjavaslat benyújtója, hogy feladatainak ellátása más képességeket igényel a parlamenti, az európai parlamenti és az önkormányzati választások esetében. Ez az érv helytelen: ha ugyanaz a bíró ítélkezni tud különböző választási ügyekben, ugyanaz a helyi vagy területi választási bizottság el tudja látni a feladatait minden választási típus esetén, akkor erre az OVB képes lenne a jövőben is. A szervezeti átalakítást más nem magyarázza, mint hogy a kormánypártok meg akartak szabadulni az előző Országgyűlés által választott OVB tagoktól. A változtatást a korábbi OVB az Alkotmánybíróság előtt támadta meg. Mindenesetre érdekes lesz ebből a szempontból 2014, amikor egy éven belül négy összetételben is működni fog az OVB, hiszen április-májusban országgyűlési, júniusban európai parlamenti, októberben pedig önkormányzati választások lesznek. A jogállamiságot, a jogalkalmazó szervek kiszámítható működését, a színvonalas döntéshozatalt biztosan nem szolgálja, ha egy fontos állami testület havonta, kéthavonta teljesen lecserélődik.
a jelentés teljes szövege az alábbi linkre kattintva elérhető: