Navracsics Tibor és Szájer József levele Petrétei Józsefhez

dr. Petrétei József igazságügyi és rendészeti miniszter

részére

 

Budapest

Kossuth Lajos tér 1.

 

 

Tisztelt Miniszter Úr!

 

2006. október 23-án a Rendőrség - véget vetve az ott hetek óta tartó békés tüntetéseknek - kiürítette a Magyar Országgyűlés épülete előtti Kossuth teret, majd ezt követően a magyar belügyi igazgatásban egyébként ismeretlen jogi fogalommal élve, ún. "műveleti területté" nyilvánította a területet, ahol azóta sem lehet a véleménynyilvánítás szabadságának alkotmányos alapjogát gyakorolni, gyűléseket tartani. Független jogvédő szervezetek és szakértők az intézkedés bevezetése óta vitatták annak jogszerűségét, és maga az Országgyűlés elnöke is - a parlamenti pártokkal egyetértésben - több alkalommal kezdeményezte a zárlat feloldását.

 

Közel három hónappal a fenti eseményeket követően - és végül csak egy e tárgyban indított jogorvoslati eljárás eredményeként - az elmúlt héten végre nyilvánosságra került Gergényi Péter a Budapesti Rendőr-főkapitányság vezetőjének ún. "személy- és létesítménybiztosítási intézkedése", amely a Rendőrség és az igazságügyi tárca szerint is megalapozza a Kossuth tér lezárásának jogszerűségét.

 

A 2006. október 23-án kelt, majd utóbb - bizonytalan időre - november 22-én meghosszabbított és most nyilvánosságra került személy- és létesítménybiztosítási intézkedés ismeretében ma már teljes bizonyossággal állítható, hogy Gergényi Péter hivatkozott intézkedése az újkori magyar demokrácia történetében példátlan és súlyosan alkotmánysértő, és egyben kimeríti a joggal való visszaélés kategóriáját is, semmibe véve az állampolgárok szabadságjogait.

 

Az intézkedés, mely a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV törvény (a továbbiakban: Rtv.) 46. §-ára hivatkozással került kiadásra, valójában nem az ún. védett személyek biztonságát szolgálja, hanem egyetlen és kizárólagos célja a véleménynyilvánítás szabadságának korlátozása, ezen alapjog gyakorlásnak megakadályozása a Parlament épülete előtt.

 

Tekintettel arra, hogy az alkotmányos alapjogok védelme azonnali cselekvést kíván, mint a Rendőrség irányításáért felelős igazságügyi és rendészeti minisztert felszólítjuk, hogy haladéktalanul tegyen lépéseket az alkotmányosság, a szabadságjogok tiszteletének helyreállítása érdekében, és kezdeményezze a Kossuth teret "műveleti területté" nyilvánító és súlyosan jogsértő, Gergényi Péter által kiadott személy- és létesítménybiztosítási intézkedés visszavonását.

 

Tisztelt Miniszter Úr!

 

A véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között. Különös jelentőségét az adja, hogy többféle szabadságjog, az ún. "kommunikációs" alapjogok "anyajoga" - többek között a gyülekezési jog is ide tartozik, hiszen a békés célú gyülekezés a véleménynyilvánítás egyik formája. A szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni.

 

A véleménynyilvánítás szabadsága teszi lehetővé az egyén megalapozott részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban; az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége alkotmányos védelmet élvez. Az egyéni véleménynyilvánítási szabadság szubjektív joga mellett az Alkotmány 61. §-ából következik a demokratikus közvélemény - mint alapvető politikai intézmény - kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség.

 

Nincs demokratikus társadalom pluralizmus, tolerancia és nyíltság nélkül; a véleménynyilvánítás szabadsága a demokratikus társadalom egyik alapköve, fejlődésének egyik feltétele.

 

A kifogásolt intézkedés azonban éppen a véleménynyilvánítás szabadságának korlátozására, ezen alapjog gyakorlásának megakadályozására szolgál.

 

Bizonyítja ezt többek között az is, hogy kiadására éppen október 23. után került sor.

 

Mint emlékezetes, Gyurcsány Ferenc elhíresült őszödi beszéde után országszerte számos helyen került sor spontán vagy bejelentett tüntetésekre, megmozdulásokra, a gyülekezési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: gyülekezési törvény) hatálya alá tartozó rendezvényekre. Az Országgyűlés előtti Kossuth téren rendszeressé váltak a többezres tüntetések. Nem ritkán egymás mellett több megmozdulás is zajlott, mégis ezek mindegyike békés keretek között maradt - ennek ellenére a demonstrációk puszta ténye érezhetően zavarta mind a kormányt, mind a kormánypártokat.

 

Az 1956-os forradalom 50. évfordulójára tervezett állami ünnepségek lebonyolításában azonban a tüntetéssorozat már oly mértékben zavarta a kormányzatot, hogy előbb feloszlatták a Kossuth téri tüntetéseket, majd utóbb Gergényi Péter a terület zárlatát rendelte el, a hivatkozott "személy- és létesítménybiztosítási intézkedésben".

 

Ugyanakkor az intézkedés azt a látszatot igyekezett kelteni, mintha annak elrendelésére nem a sorozatos Kossuth téri tüntetések megakadályozása miatt került volna sor, hanem védett személyek biztonsága érdekében. Tette ezt egyébként azért is, mert előbbi okból a tüntetések, megmozdulások nem is lennének korlátozhatók, hiszen a gyülekezési törvény szigorú garanciákkal védi a gyülekezési jogot, mint alapvető szabadságjogot.

 

Az intézkedés jogellenességét jól bizonyítja az intézkedés(ek) rendelkező része és indoklása között feszülő ellentét.

 

Az intézkedés(ek) rendelkező része a döntést az Rtv. 46. §-ára alapítja.

 

Az Rtv. 46. § (1) bekezdés a) és d) pontja alapján a Rendőrség a védett személy biztonsága érdekében útvonalat, közterületet a forgalom elől elzárhat, a forgalmat korlátozhatja, illetve területet lezárhat, és megakadályozhatja, hogy oda bárki belépjen, vagy onnan távozzék, illetőleg az ott tartózkodókat távozásra kötelezheti. Védett személyek a Magyar Köztársaság érdekei szempontjából különösen fontos, külön jogszabályokban meghatározott személyek. A védett személyek és a kiemelt létesítmények védelméről szóló 160/1996. (XI. 5.) Korm. rendelet I. számú mellékletében megnevezett állandó személyi védelemben részesülő állami vezetők közül jelen esetben a Magyar Köztársaság Miniszterelnökének, illetve a Magyar Országgyűlés elnökének a biztonsága érdekében merülhetne fel az Rtv.-ben meghatározott jogalappal bíró intézkedés foganatosítására. Ezzel szemben álláspontunk szerint a veszélyhelyzet sem az intézkedés meghozatalának időpontjában, sem most nem áll fent, hiszen a Kossuth téren azt megelőzően több, mint egy hónapig kizárólag csak békés tüntetésekre került sor; az intézkedés elrendelése óta pedig hónapok teltek el demonstrációk nélkül.

 

Megjegyzendő egyébként, hogy a kormányrendelet alapján védett személyként érintett Szili Katalin, az Országgyűlés elnöke - a parlamenti pártokkal egyébként teljes egyetértésben - maga is több alkalommal sikertelenül kérte már a Kossuth tér zárlatának feloldását.

 

A fentiekkel szemben az intézkedések indokolása egy, a gyülekezési törvényben megfogalmazott védendő értékre: a népképviseleti szervek zavartalan működésének érdekére hivatkozik, és nem csupán a védett személyeket fenyegető veszélyre. Az első intézkedés indoklása szerint "az Országház, mint az állam működése szempontjából kiemelten fontos létesítmény biztonságának megőrzése szükséges". Az intézkedés meghosszabbításáról rendelkező dokumentum indoklása szerint "A rendes parlamenti ülésszakon belül kiemelten fontos az Országgyűlés, mint népképviseleti szerv zavartalan működésének biztosítása." A rendőrségi törvény szerint ez az indok azonban nem képezheti alapját a személy- és létesítményvédelmi intézkedés foganatosításának. A "népképviseleti szervek zavartalan működésének védelme" a gyülekezési törvényben szerepel, mint a közterületen megtartandó rendezvények megtiltásának lehetséges jogalapja. A gyülekezési törvény alapján azonban a Rendőrség nem jogosult valamely közterület lezárására.

 

Szükséges megjegyezni, hogy ezen indoklás azért sem helytálló, mert az Országgyűlés téli ülésszaka 2006. december 21-én lezárult, ily módon zavartalan működésének biztosítására nem volt szükség, a műveleti terület lezárása a tavaszi ülésszak 2007. február 12-i megkezdéséig indokolatlanná vált; ezzel szemben a kifogásolt intézkedés visszavonására mind a mai napig nem került sor. A biztonsági kockázatra alapított intézkedés fenntartása csak akkor lehetséges, ha a veszély további fennállását több körülmény is alátámasztja, akár a védett személyek, akár az Országgyűlés zavartalan működésének biztonsága érdekében rendelték is el.

 

Megjegyzendő, hogy alkotmányossági aggályokat vet fel az intézkedésnek a "biztonsági kockázat fennállásának időtartamáig" történő meghosszabbítása is. Az intézkedés egy negatív tartalmú kötelezettséget ró az állampolgárokra, ily módon alapvető szabadságjogukat korlátozza, és mint ilyent, konkrét határidőhöz, vagy a biztonsági kockázat megítélésének egzakt szempontjaihoz kellett volna kötni. Már az Alkotmánybíróság is rögzítette, hogy "a határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják - többek között- az alapjogok gyakorlásának lehetőségét." (23/2005. (VI. 17.) AB határozat). Jelen esetben a kellően egzakt határidő hiánya arra vezet, hogy a Rendőrség saját belátása szerint, parttalanul, korlátozás és megkötés nélkül akadályozhatja a véleménynyilvánítás szabadságának és a gyülekezési jog érvényesülését.

 

Mindezzel pedig megvalósítja a joggal való visszaélés kategóriáját is.

 

A joggal való visszaélés tárgykörét, ezen belül is, pl. a jogalkotói illetve a jogalkalmazói hatalommal való visszaélést az Alkotmánybíróság is vizsgálta már korábban. Precedens értékű 31/1998. (VI. 25.) AB határozatában ennek kapcsán, a következőket fogalmazta meg: "Az Alkotmánybíróság rámutat: a demokratikus jogállamokban - így hazánkban is - a joggal való visszaélés tilalmának érvénye nem szorítkozik egyetlen jogágra, hanem e tilalom - az egyes jogágak sajátosságaitól függő formában - az egész jogrendszerben érvényre jut. A Magyar Köztársaságban az említett tilalomnak az egész jogrendszerre kiterjedő általános érvénye közvetlenül az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdéséből vezethető le. A kifejtetteknek megfelelően érvényesül a joggal való visszaélés tilalma a közjogban is, ahol e tilalom egyaránt irányadó a jogalkotó szervek, a jogalkalmazó szervek, illetőleg az ügyfelek magatartására. [...] mivel a joggal való visszaélés tilalmának forrása az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése, alkotmányellenes az olyan rendelkezés is, amely amiatt ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó valamely jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra használt fel."

 

A kifogásolt intézkedés(ek) - melyek egyébként jogalkalmazói jogkörben születtek ugyan, mégis lényegében normatív tartalmúvá, szinte már jogalkotói jellegűvé váltak az állampolgárok teljes körét érintő rendelkezéseik folytán -, kimerítik a joggal való visszaélés fent vázolt kritériumait, hiszen Gergényi Péter az intézkedését nem annak rendeltetése szerinti célra használta fel.

 

A kifogásolt intézkedés továbbá nem csak tartalmi, de eljárásjogi szempontból is jogellenes.

 

Elsősorban azért, mert az állampolgárok széles körét érintő, a véleménynyilvánítás szabadságát, a gyülekezési jogot és az Alkotmány 58. § által biztosított szabad mozgáshoz való jogot korlátozó intézkedés nem felel meg a vele szemben támasztható eljárásjogi követelményeknek. A bírói gyakorlat a rendőri intézkedéseket a közigazgatási hatósági eljárás fogalmi körébe sorolja, amelyek demokratizmusát és jogszerűségét a törvényben meghatározott alapelvek és részletszabályok biztosítják. A jogállamiság elvének érvényesülése érdekében a rendőri intézkedések során - figyelembe véve azok közhatalmi jellegét -, semmiképp sem tekinthetünk el a garanciális eljárási szabályoktól.

 

Ebben a kérdésben a Legfelsőbb Bíróság már állást foglalt az 1/1999. Közigazgatási jogegységi határozatában. Az Rtv. V. és VI. fejezetében szabályozott intézkedések és kényszerítő eszközök alkalmazásának vizsgálata során megállapította, hogy "a rendőrség részéről az Rtv.-ben meghatározott rendészeti feladatok ellátása során kifejtett tevékenység közigazgatási jellegű tevékenység, mert az eljáró szerv közhatalmi jogosítvánnyal élve egyoldalú akaratnyilvánítással intézkedik, melynek során az ügyfél terhére kötelezettséget állapít meg, és intézkedésének maga szerez érvényt. A rendőrség tehát - az Rtv.-ben meghatározott büntetőeljárási, valamint szabálysértési feladatai mellett - ellátja a közigazgatás részét képező rendészeti igazgatás körébe tartozó feladatokat is. A rendőri intézkedéseket és kényszerítő eszközöket állami közhatalmat gyakorló, államigazgatási ügy intézésére feljogosított szerv alkalmazza, közte és az intézkedés (kényszerítés) alanya között - annak minden jellemzőjével rendelkező - közigazgatási jogviszony jön létre."

 

Az idézett határozatból egyértelműen megállapítható, hogy az Rtv. V. fejezetében szabályozott 46. §-a alapján elrendelt személy- és létesítménybiztosítási intézkedés közigazgatási jelleggel bír, közigazgatási jogviszonyt keletkeztet. Valamely közterület "biztonsági műveleti területté" nyilvánítása és lezárása magában hordozza a "hatósági ügy" valamennyi ismérvét (legfőképpen a hatóság és az ügyfél közötti alárendeltségi viszonyt és az ügyfélnek az ebből adódó kiszolgáltatott helyzetét), ezért arra irányadóak a hatósági eljárás általános szabályai.

 

Ezen szabályok a hatósági döntés meghozatalára, annak tartalmára és közlésére, valamint az ellene igénybe vehető jogorvoslati lehetőségekre részletes és szigorú rendelkezéseket fogalmaznak meg. Gergényi Péter általunk kifogásolt rendelkezése a következő főbb szabályoknak nem felel meg:

 

- a határozatnak tartalmaznia kell az eljáró hatóság megnevezését, az ügy számát és ügyintézőjének nevét (a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény, a továbbiakban: Ket.72. § (1) bekezdés a) pont);

- a határozatnak tartalmaznia kell a fellebbezés lehetőségéről való tájékoztatást (Ket. 72. § (1) bekezdés da) pont);

- ha a döntés kötelezést - jelen esetben valamely tevékenységtől való tartózkodásra irányuló kötelezettséget - tartalmaz, a teljesítésre határidőt vagy határnapot kell megállapítani (Ket. 74. § (1) bekezdés);

- a határozatot közölni kell azzal, akire nézve az kötelezettséget állapít meg (Ket. 78. § (1) bekezdés);

- a hatóság határozata ellen önálló jogorvoslatnak van helye (Ket. 96. §).

 

Ezen előírásokkal szemben

 

- az intézkedés alapvető alaki hibában szenved, hiszen még ügyszáma sincs;

- az intézkedés nem tartalmazza a fellebbezés lehetőségéről szóló tájékoztatást;

- a döntés kötelezi az állampolgárokat a "műveleti területtől" való távolmaradásra, de az intézkedésnek a "biztonsági kockázat fennállásának időtartamáig" történő meghosszabbításával a kötelezettség - a hatóság egyoldalú akaratnyilvánításától függően - a kötelezett számára beláthatatlan ideig áll fent;

- az említett rendelkezés csupán 2007. január 24-én késő este került nyilvános közzétételre a Rendőrség hivatalos honlapján, három hónappal az intézkedés foganatosítása után;

- így lényegében a jogorvoslat érvényesítésére nem volt lehetőség, tekintettel arra, hogy a jogorvoslathoz való jog gyakorlásának - egyebek mellett - elengedhetetlenül szükséges feltétele, hogy az érintettek értesüljenek a határozatról és a jogorvoslat lehetőségéről.

 

Szükséges megjegyezni, hogy ezek olyan alapvető szabályok, amelyek tiszteletben tartása nem lehet jogértelmezés függvénye. Formálisan akár közigazgatási eljárásnak bizonyul a Rendőrség eljárása, akár nem, a demokratikus jogállamiság alkotmányos eszméjének tisztelete megköveteli, hogy az állampolgárok széles körét érintő és az alkotmányos alapjogokat alapvetően korlátozó rendőri intézkedéseket megfelelő eljárásban, a nyilvánosság előtt hozzák meg.

 

Az állampolgári jogok hagyományosan az állam és a polgár alapvető, legfontosabb viszonyait szabályozzák akként, hogy az állampolgárok szabadságát különleges garanciákkal övezve védik az állami beavatkozással szemben. A véleménynyilvánítás szabadsága a klasszikus politikai alapjogok között kiemelt szerepet foglal el, hiszen a szabadság eszméjére épülő demokratikus társadalom egyik alapköve, amelynek védelme és biztosítása nélkül egyetlen kormányzat sem felel meg a jogállamiság alkotmányossági mércéjének.

 

A jogállamiságnak való megfelelés magában foglalja az Alkotmány valamennyi rendelkezésének egyidejű érvényesítésülését, beleértve ebbe az emberi jogok tiszteletben tartását és védelmét is. Az Alkotmánybíróság - a jogállam-értelmezés keretében - erről a következőképpen vélekedett: "Az államszervezet akkor működik demokratikusan, ha a demokratikus jogállamiság és az ahhoz szorosan kapcsolódó alkotmányos rend fenntartása és működtetése alapvető követelményként magában foglalja a szabadságjogok tiszteletben tartását és védelmét. Egy szabadságjog megsértése ugyanolyan súlyú indok lehet az államszervezet demokratikus működése zavarának megállapítására, mint az intézmények tevékenységének fennakadása." [36/1992. (VI. 10.) AB határozat]

 

Mindezek alapján, tekintettel arra, hogy az alkotmányos alapjogok védelme azonnali cselekvést kíván, mint a Rendőrség irányításáért felelős igazságügyi és rendészeti minisztert ismételten felszólítjuk, hogy haladéktalanul tegyen lépéseket az alkotmányosság, a szabadságjogok tiszteletének helyreállítása érdekében, és kezdeményezze a Kossuth teret "műveleti területté" nyilvánító és súlyosan jogsértő, Gergényi Péter által kiadott személy- és létesítménybiztosítási intézkedés visszavonását; tegye lehetővé, hogy Magyarország szabad polgárai a magyar szabadság történetének egyik legkiemelkedőbb alakjáról elnevezett, és ezért szimbolikájában is kiemelt jelentőséggel bíró közteret ismét szabadon használhassák.

 

Budapest, 2007. január 31.

 

Tisztelettel:

 

Dr. Navracsics Tibor

a Fidesz - Magyar Polgári Szövetség frakcióvezetője

 

Dr. Szájer József

az Európai Parlament képviselője

az EPP-ED frakció szabadságjogokért, bel- és igazságügyi kérdésekért és az európai alkotmányozásért felelős alelnöke

 

fidesz.hu